江泽民同志在十五大报告中从建设有中国特色社会主义民主政治的高度，第一次把依法治国，建设社会主义法治国家，作为党领导人民治理国家的基本方略郑重地提了出来。他指出：“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”这样的论述，在我们党的历史上尚属首次。这对于建设有中国特色社会主义政治、对于建设有中国特色社会主义事业全局，具有重大而深远的意义。
最近，中共江苏省委作出了推进依法治省的决定，江苏省八届人大六次会议也审议通过了相应的推进依法治省的决议，这是我省贯彻落实党的十五大精神的重大举措，是实施依法治国基本方略、推动民主法制进程的一件大事，这标志着我们江苏的依法治省进入了从整体上全面推进的新阶段。这里结合我参与调查的情况和江苏的实践经验，就依法治省问题谈一点粗浅的认识和体会。
为什么要依法治国？依法治省同依法治国是什么关系？很多人特别是各级干部思想认识上并不统一。所以，推进依法治省，首要的就是要以党的十五大精神和邓小平民主法制思想为指导，提高广大干部群众特别是党员领导干部对依法治国、依法治省重要性、必要性和紧迫性的认识。
依法治国，建设社会主义法治国家，是邓小平理论的重要组成部分，是党领导人民管理国家、社会事务的基本方略。江泽民同志明确指出：依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保证。这些论述，高度概括了依法治国的科学内涵和重要意义。
依法治省是依法治国的基础，是依法治国方略在省级行政区域的具体实施。只有把区域性依法治理工作做好了，才能使依法治国基本方略落到实处。我们开展依法治省，就是要在全省范围内以民主法制健全，社会安定文明为目标，把社会主义建设事业和各项管理工作纳入法制轨道，逐步实现从“人治”到“法治”；从主要依靠政策到主要依靠法制，又依靠政策；从计划经济条件下长期形成的单一地运用审批、分配、命令的方法到综合运用法律手段、经济手段、行政手段管理各项事业的转变。现在有些同志并没有把依法治理作为战略任务来认识，而是仅仅作为整治地方突出问题的临时措施；不是把依法治国作为党领导人民依法管理国家事务、管理经济、文化事业和社会事务的治国方略，而仅仅要群众守法听话。这些都有悖于我们依法治国、依法治省的初衷。法治通常认为就是“法的统治”，其核心不在于要求公民守法，而在于强调政府必须遵守法律，依法行使权力，实行“守法的统治”。因此，我们在认识依法治省的科学涵义时必须把握：（1）依法治省的主体是广大人民群众。具体行使国家行政管理或者司法权的国家机构和国家公职人员，是人民行使国家权力的执行者，只能在人民的授权范围内代表人民行使权力。任何机构和个人绝不能未经人民授权或者超越人民授权成为人民之外或者人民之上的治理国家的主体。（2）依法治省的客体是国家事务、经济文化事业、社会事务。凡是涉及这些事务、事业的人和组织，从普通公民到居于领导岗位的国家公职人员，从一般企业事业单位到国家机构，都应当受到法律的规范、制约和保护。由于国家机构和国家公职人员所处的地位重要，应当是依法治理的重点。不应当把依法治省理解为“依法治民”。（3）依法治省的标准是宪法、法律和法规。任何个人意志都不能成为治省的准则。（4）依法治省的宗旨，是保证各项工作都依法进行，实现国家政治生活、文化生活、社会生活法治化。（5）依法治省的方式，是人民在党的领导下依法通过多种途径和形式治理各项事业。
依法治省究竟包括哪些内容？应该说它是涵盖经济、政治、文化和社会生活的各个方面，是全方位的、复杂的系统工程，概括起来主要有五条：（1）具有完备的社会主义法律体系；（2）具有健全的民主制度和监督制度；（3）具有严格的行政执法制度和公正司法制度；（4）具有一支数量充足、素质较高的执法队伍；（5）全体公民具有良好的法律意识。最基本的标志是，必须建立体现人民意志、反映社会发展规律的完备的法律体系；同时，法律应当具有极大的权威，能够在国家和社会生活的各个方面得到普遍的切实的遵守。
中共江苏省委根据依法治国的要求，从本省的实际出发，按照与社会主义市场经济体制相适应、与我省“九五”计划和2010年远景目标相适应的原则，确定了江苏到2010年依法治省的基本目标，即：有比较完善的、与国家法律体系相配套的地方性法规、规章；依法行政、公正司法，各项法律、法规、规章有效实施；全体公民的法律意识和法制观念明显增强，执法人员素质和执法水平显著提高；社会主义民主有较大发展，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由；法律监督机制基本健全，各类监督机构正常有效地发挥作用；有较完善的法律服务体系，为公民、法人及其他社会组织提供服务；有良好的社会治安环境，各种犯罪和社会丑恶现象明显减少。通过依法治省，在全社会树立起法律的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，使经济、政治、文化和社会生活的各个领域，逐步走上法制化轨道，努力把江苏建设成经济繁荣、科教发达、生活富裕、法制健全、社会文明的省份。
实现依法治省的目标，必须循序渐进，讲求实效，把长远目标和阶段性任务结合起来，从干部群众反映强烈的问题入手。同时，必须紧紧围绕地方立法、依法行政、公正司法、强化监督、法制教育和法律服务这六个方面的实质性内容，实行整体推进。只有这样，依法治省才能真正取得突破性进展。
加强地方立法工作，努力提高立法质量是依法治省的主要内容和重要前提。改革开放以来，全国、地方各级人大和政府加快立法步伐，制定了一系列法律、法规和行政规章，在国家和社会生活的主要方面，基本做到了有法可依。但是法律体系不健全的问题依然存在，有不少方面尚未涉及。同时，据调查，当前在地方立法中存在着这样一些突出问题：（1）地方立法由各政府部门提出的居多，而从一个地区、一个城市改革、发展的全局出发，制定立法规划不够；（2）立法中部门利益影响和地方保护主义倾向明显，有些条款缺乏整体性和公正的规范性；（3）相当一部分地方法规是计划经济指导下的产物，同社会主义市场经济的要求不相适应。
因此，推进依法治省，必须坚持社会主义法制统一原则，从本地的实际出发，把立法同改革和发展的重大决策结合起来，制定立法的阶段性规划，并根据形势发展，作出年度计划。在地方立法中，应当把经济立法放在突出位置，同时重视和抓紧精神文明建设和社会事业等方面的立法。对与社会主义市场经济不相适应的或与国家法律法规相抵触的地方性法规和规章，应按照法定程序及时予以修改或废止。随着改革开放的不断深化，各种经验的积累更趋成熟，对以往没有又迫切需要立法的，应在总结经验的基础上，通过立法加以规范。例如国有或集体性质的企业股权组成，如何民主管理，特别是涉及资产、财务和分配的民主管理，按劳分配和按资分配的原则问题等。
我认为，在加快地方立法进程的同时，必须把提高立法质量放到重要位置。应当增强立法的民主性，让人民群众了解和参与立法。一些直接关系到群众切身利益的法规，要直接听取人民群众的意见；要认真搞好调查研究，使法规切合实际情况，具有地方特色，有较强的针对性和可操作性；要采取立法机构与实际工作者、专家学者相结合的做法，认真搞好地方性法规的起草，防止和克服立法工作中的部门利益倾向和地方保护主义；同时，还要严格遵守立法程序，努力提高法规审议的质量。
依法治省的关键是执法，难点和重点也是执法。只有各级行政机关和司法机关真正坚持公平、公正、公开和法律面前人人平等的原则，依法行政，公正司法，严格执法，依法治省的目标才会得以实现。
在现行法律、法规中，改革开放以来，全国人大及其常委会立法的有321件，国务院制定的行政法规有700多件，地方性法规有4800多件，各级政府制定的行政规章有28000多件，江苏省制定的地方性法规有198件。这些法律、法规和规章，有80％要依靠行政机关来执行。因此，依法行政在依法治省中的作用十分重要。所谓依法行政是指行政机关管理国家公共事务的行政权力，必须依据体现人民意志的法律。行政机关非依法律授权不得拥有并行使某项职权；只有依据法律的规定和授权，行政机关才能制定行政法规和规章。依法行政的核心问题是公平、公正、公开。这就要求各级政府机关转变职能，改善执法活动。要把长期习惯的主要依靠行政手段、行政命令、行政指示来领导国家事务的方式，逐步改变为主要依靠法律手段、依照法律程序进行领导和管理，有效地克服政府行为中的不正之风和腐败现象。
为了加大行政执法力度，切实解决以言代法、以权压法和权钱交易等群众反映强烈的问题，维护法律的严肃性和权威性，江苏省从实践中总结归纳出依法行政的四项制度：一是行政执法责任制。依法确定各行政部门的职责，规范行政执法主体，确立各级政府及其部门的主要负责人为依法行政第一责任人。把执法的任务、目标、要求、权责分解到部门、岗位，实现行政行为的程序化、规范化、法制化。二是行政管理公示制。行政机关各部门一些直接涉及到群众切身利益的工作，实行公开制度，公开办事程序，公布办事结果，主动接受人民群众的监督，对违反法律规定的行政行为一律无效。三是行政评议考核制。对政府各部门依法行政和政风建设的情况进行评议考核，由基层单位或群众进行评议，各部门之间开展互查互评。各级政府根据评议意见考核所属部门及其负责人的工作，依法给予奖惩。四是行政损害赔偿制。行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他社会组织合法权益造成损害的，依照法律规定给予赔偿。
司法的公平与正义是一个国家民主、文明程度的重要标志。公正司法的关键是做到法律面前人人平等。全体公民权利平等、义务平等、违法受追究平等。从普通公民到领导干部，无论现在职务多高，过去功劳多大，都没有凌驾于法律之上、超乎于法律之外的特权。随着民主法制建设的加强，法院、检察院等司法机关日益发挥惩治犯罪、保护人民、维护稳定、服务经济建设的作用。但不能不看到，由于社会上各种因素的干扰，司法不公的问题仍然存在，突出的表现是权大于法、钱重于法、情过于法。正如江泽民同志指出的，官吏的腐败、司法的腐败是最大的腐败，是滋生和助长其它腐败的重要原因。依法治省就是要从根本上解决司法腐败的问题，真正做到公正司法。要使每一个公务人员，特别是各级领导干部都懂得：法律具有极大权威，法大于权。我们国家的任何权力都是人民赋予的，都是宪法和法律赋予的，任何权力都依法行使并受到法律的约束，任何人不得以权代法、以权压法、以权乱法。对那些吃请受贿、徇私枉法，办“关系案”、“人情案”、“金钱案”的人员，必须严肃查处，决不姑息。只有这样，才能取信于民，才能树立起司法是“天平”的形象。过去旧时代说的“衙门八字朝南开，有理无钱莫进来”的现象，决不应该在社会主义制度下的司法机关出现。
我国现行宪法规定，人民法院、人民检察院依照法律独立行使职权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。为了贯彻这一宪法原则，人民法院组织法和人民检察院组织法，又作了相应规定。尽管如此，实际状况与法律规定却存在一定距离。十五大报告提出要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，这是完全必要和适时的。为了保证司法公正，江苏省在总结经验的基础上强调，要建立和实行司法人员办案责任制、冤案错案责任追究制、司法赔偿制，努力提高办案质量。对司法机关及其工作人员滥用职权、徇私枉法的要严加查处，以维护宪法和法律的尊严。
实现依法行政和司法公正，还必须建立和完善法律服务体系，进一步规范法律服务市场和行为，加强律师、公证、仲裁等法律服务工作，建立健全法律援助、法律服务资格审查和考核等制度，从而为人民群众提供及时有效的法律服务。
加强监督是各项法律法规有效实施的重要保证。目前，监督的渠道、层次、形式已经不少，但突出的问题是渠道不很通畅、监督力度不大，效果不太理想。“没有制约的权力必然产生腐败”。官吏腐败、司法腐败，其原因从一定意义上讲是监督机制不健全，监督不力。依法治国，人民应有对立法机关、行政机关和司法机关依照法定程序进行监督的权力。如果没有有效的监督机制，就难以保证国家机关及其工作人员完全按人民的意愿和利益办事，也很难实现人民当家作主。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民。人民有效地行使对国家权力的制约和监督，就可以避免社会主义事业陷入“人亡政息”的历史周期率。早在1945年，毛泽东同志在回答黄炎培先生提问时，就曾明确指出，我们已经找到新路，能跳出“人亡政息”这个历史周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。这里有两个关系必须搞清楚：
一是权利和权力的关系。在人类社会的历史长河中，权利和权力是同时产生和存在的。政治权力是基于人民权利的基础上产生的。政府之所以享有统治权，公民之所以服从政府的统治，乃是因为政府是经过了公民授权的。因此，人民的权利是政府权力的本源。权力是权利的衍生物，它派生于权利因此也受约束于权利。
二是人民授权于政府和政府权力制约的关系。我们是社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，这就决定了不能采用西方“分权制衡，三权鼎立”那一套，因为它从根本上否认了人民具有最高的决定权和制约权，更不符合我国国情。不过我们反对的是“分权制衡”，而不是“权力制约”。因为，“权力制约”对社会主义法治同样是十分需要的。在总结和借鉴历史经验基础上，我国的人民代表大会制度在国家权力的配置上，贯彻了制约和监督，体现了社会主义民主原则。由人民选举自己的代表组成权力机关——人民代表大会，再由人民代表大会授予政府权力，这就充分展现出权利产生权力的真实过程。既然政府的权力来源于人民的授权，这就决定了政府在行使权力的过程中，不得违背人民的利益和意志，不得侵犯公民的权利和自由，而且必须很好地服务于公民的权利。与此同时，人民有权通过行使各种公民权利监督和制约政府行使权力的活动。
在各类监督中，权力机关的监督最具有权威性。因此，必须强化地方国家权力机关的法律监督职能。地方各级人大及其常委会应当充分运用法律赋予的监督手段，每年有重点、有计划地检查法律法规的执行情况，组织人大代表开展对同级“一府两院”工作的评议，根据需要依法采取特定问题调查、质询、罢免等等。组织人大代表评议“一府两院”工作，是各级人大在实践中探索出的一种新的监督形式。它把国家权力机关的监督与人民群众的监督结合起来，把人大会议期间的监督与闭会期间的监督结合起来，是一种行之有效的监督方式。从江苏的实践看，这种评议，强化了国家机关工作人员的公仆意识，密切了党群关系，提高了“一府两院”的执法水平，增强了各级领导干部的法制观念，推动了我省经济社会的发展，并丰富了人大代表的活动内容，拓宽了地方国家权力机关依法监督的渠道。各级人大代表还可以通过视察、提议案等多种形式，发挥监督作用。必须严格执行政府、法院、检察院制定的规章、规定、决定、命令等规范性文件向同级人大常委会备案的制度，对与法律、法规相抵触或不适当的予以撤销。这样，通过多种方式，加大监督力度，增强监督效果，从根本上改变有法不依、监督无力的状况。
除了要强化国家权力机关的法律监督的职能外，还应当善于把法律监督与党内监督、群众监督、舆论监督结合起来，完善法律监督机制。还要加强行政监督、司法监督和民主监督。新闻舆论是贪官污吏的天敌，是保护民主与法制建设的有效措施。法律借助新闻舆论的力量，就能更好地得到实施。
开展普法教育，增强公民法制观念，是实行依法治省的基础。前两次普及法律知识的宣传教育工作取得了很好的成效，各地也都积累了不少经验。现在，法制宣传教育的第三个五年规划又进入了全面实施的阶段，这是一项基础性工作，对推进依法治省进程关系极大。因此，必须认真落实普法规划提出的各项任务，深入持久地开展法制宣传教育，大力宣传邓小平民主法制理论和基本法律知识，使全省公民更好地知法、懂法、守法，依法办事，并善于运用法律维护自己的合法权益，敢于同违法行为作斗争。在十年普法的基础上，应当制定有关法制宣传教育工作的法规，使普法工作做到制度化、法制化和规范化。
江苏省在法制宣传教育中，特别强调领导干部、执法人员和青少年这三个重点，提出要建立健全领导干部学法考核制度，各级组织人事部门要把干部学习和掌握法律知识、依法办事的情况作为考核干部的重要内容，地方各级人大及其常委会在选举和任命国家机关工作人员时，也应当把具备必要的法律知识以及依法执行公务的能力作为重要条件；担负执法任务的工作人员是否懂法十分重要，因而这些人员必须经过有关法律知识考核合格后才能上岗。并且，要把执法人员通晓相关法律知识、依法执行公务的能力，作为年度考核和晋升的重要依据；对青少年的法制教育应当从小抓起。从小学到大学都要开设法制教育课程，列入教学大纲。同时，要把学校教育和社会教育、家庭教育紧密结合起来，采取多种形式对青少年进行生动活泼的法制宣传教育。此外，要改进普法教育的方法，针对不同对象，分别提出要求，在全面系统普法的同时，要联系实际，以案说法，做什么学什么，谁主管谁负责。要建立“条块结合，以块为主，一级抓一级，层层负责”的责任制，精心组织，分类指导，注重实效，防止和克服形式主义。普法的目标是使全体公民的法律意识和法制观念普遍得到提高，为依法治省打下坚实的基础。
依法治省是一项宏大的社会系统工程，涉及面广，任务繁重，必须加强领导，采取有力措施，认真组织实施，确保依法治省工作健康顺利地发展。
依法治国、依法治省与坚持党的领导是完全一致的。十五大报告指出：“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度上法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”因此，党必须把自己的路线、方针、政策通过法定程序变成国家意志，通过立法、行政和司法机关加以实施。中共江苏省委十分重视民主法制建设，专门作出推进依法治省的决定，强调，各级党委应当把这项工作摆上重要议事日程，建立有权威的领导机构和办事机构，切实加强领导；要善于把党的主张通过法定程序变成国家和人民的意志，支持国家权力机关、行政机关和司法机关依法行使职权；各级领导干部必须深刻认识依法治省的重要性和紧迫性，正确处理好经济建设与法制建设的关系，处理好法治与执政党的关系、法治与党政领导人的关系，提高依法管理经济、社会事务的能力；所有共产党员、国家机关工作人员，特别是各级领导干部都应当在依法治省中起表率作用，带头依法办事。
实行依法治省，大量的、具体的、直接的工作是在基层。乡（镇）村、街道、厂矿、学校、机关等是依法治省最基层的单位，只有把基层的依法治理工作做好了，才能使依法治省的任务落到实处。
推进依法治省必须狠抓落实。人民群众盼望的是实实在在地推进民主法制建设，而不是只停留于文件和口号。依法治省涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域，是一项长期的战略任务，我们要有锲而不舍的精神，实践这一开创性的事业。
（作者系江苏省人大常委会副主任）
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